@在欧中企 欧盟中国商会解析欧盟FSR新规潜在风险

欧盟中国商会注意到欧盟委员会1月9日发布的《外国补贴条例》实施指南。我们认可其在收窄“经济活动”定义、设立小额补贴安全港等技术细节上所做的改进。然而，这些调整并未触及根本。在“权力制衡”与“程序公平”等核心原则上，指南实质性地巩固并细化了欧委会广泛的自由裁量权，若实施不当，将对包括中企在内的所有在欧运营企业造成严重的法律不确定性、不合理的合规负担及潜在的歧视性影响。我们对此表示严重关切。

我们对指南中的关键的系统性风险，尤其对中企可能造成的深远影响，聚焦于以下五点：

第一，欧委会主动要求事先申报的权力自由裁量空间过大，且与产业政策不当绑定。欧委会可仅基于“怀疑”（第168段）即对未达门槛的交易启动审查，并将“战略性经济活动”列为核心考量（第174段）。此举不恰当地将经济安全等非竞争政策目标嵌入竞争工具，使该权力成为悬于中企之上的“达摩克利斯之剑”，涉及战略资产的交易或公共采购，即使规模有限，都可能面临不可预测的干预。

第二，扭曲评估体系存在“有罪推定”倾向。指南允许对多项补贴进行“综合评估”（第40段），并仅要求证明补贴“促成了”竞争损害（第41段）。其核心的推定逻辑实质上将自证清白的沉重负担置于企业一方，对拥有复杂架构或曾获产业政策支持的企业构成系统性风险。

第三，“交叉补贴”分析方法过于依赖理论推定。相关分析框架（第20-32段），特别是其中“不存在可信因素阻止转移”的认定方法（第22段），可能过于依赖推定而非实际证据，易将符合公平交易原则的正常集团内部安排不当纳入审查。

第四，公共采购中“不当优势”评估的举证责任失衡。指南确定的评估方法（第87-92段）可能在实际操作中产生举证责任分配的不平衡，迫使企业证明其投标优势与任何潜在补贴完全无关，带来了不合理的举证负担。

第五，“平衡测试”的程序保障与实用标准欠缺。指南要求积极效果必须“特定于”所涉补贴（第118-120段），此标准在涉及多个补贴时难以操作。同时，程序安排（第140-144段）规定，逾期提交的证据不必被采纳，这可能限制企业在充分掌握案件信息情况下有效举证的可能性。

综合而言，FSR指南为中国企业在欧运营或带来系统性挑战，其核心风险在于规则的解释与执行方式。我们深切担忧，若上述规则缺陷在未来执法实践中得不到纠正，FSR恐将对在欧中企的投资、参与公共采购和商业运营产生不当的“胁迫”效应。

欧盟中国商会强调，我们并非反对必要的监管，而是坚决呼吁欧方建立一套真正公正、透明且非歧视的规则体系。我们敦促欧委会在未来执法中恪守以下原则：以实证为基础，摒弃有罪推定；恢复举证责任平衡，确保程序权利实质有效；并克制行使自由裁量权，严格将FSR目标限定于维护公平竞争。

一个具有全球竞争力的欧盟市场，其基石在于规则的可预测性与执法的公平性。我们期待与各利益攸关方持续对话，共同完善相关细节，助力中欧投资经贸关系的稳健发展。