欧盟推碳关税，世贸组织成员怎么看

第28届联合国气候变化大会正在阿联酋迪拜举行，而贸易首次成为这一平台的具体主题，显而易见的是，相关各方希望在应对气候变化方面有所作为。世界贸易组织（WTO）在大会期间设立“贸易馆”，以推动贸易帮助推动气候和可持续发展行动的讨论和解决方案，其侧重于通过贸易加速气候行动，以协调和包容方式确保向低碳经济公正过渡。事实上，欧盟作为世贸组织重要成员，在贸易与气候变化议题上已经先行一步，这主要表现在通过碳边境调整机制（CBAM）征求碳关税等措施。

CBAM广受WTO成员关注

2019年12月，欧盟委员会在欧洲绿色协议框架下推出CBAM设想，旨在实现欧盟气候目标并解决跨境碳泄露问题。今年10月起，全球首个碳关税进入试运行过渡期并将持续到2025年年底，2026年至2034年逐步全面实施。在过渡期内，电力、钢铁、铝业、水泥、化工、氢等六个高碳泄漏风险、高碳排放行业需履行报告义务，每年提交进口产品隐含的碳排放数据。过渡期后，进口商则需为进口产品的碳排放支付费用。

欧盟征收碳关税主要有两大目的。一是气候属性，限制碳倾销，减少碳泄露。碳泄漏是指由于碳成本较低的国家生产产品，而欧盟企业由于碳成本较高而减少生产。欧盟坚称碳关税是其绿色新政的组成部分，强调其在全球气候行动中发挥主导作用，引领全球气候行动，最迟于2050年实现气候中和目标，并计划扩大2030年温室气体减排目标。二是贸易属性，确保公平贸易竞争，防止产业外流。欧盟企业购买并使用碳配额来弥补其碳排放量，如果不对进口产品征收碳关税，进口产品的碳成本难以内含在生产成本中，从而对欧美企业形成不公平竞争，欧盟为此对进口产品的碳排放进行额外费用征收，即征收碳关税。

2020年11月，欧盟在世贸组织贸易与环境委员会上首次正式介绍包括CBAM在内的绿色新政。其中，CBAM引起了美国、沙特等成员质疑，敦促欧盟不要贸然采取单边征税措施。欧盟则表示，碳关税对所有企业一视同仁，已在国外支付的碳价可从中扣除，符合世贸组织规则。2022年10月，贸易与环境委员会例会会议纪要文件显示，CBAM出现58次，表明许多成员关注该议题。

欧洲议会提出，支持设计与世贸组织兼容的CBAM，前提条件是符合世贸组织规则，不具有歧视性或对国际贸易构成变相限制。CBAM激励欧洲工业和欧盟贸易伙伴实现工业脱碳，从而支持欧盟和全球气候政策，以实现符合《巴黎协定》目标的温室气体中和。征收碳关税应专门用于推进气候目标，不得被滥用为助长保护主义、不合理歧视或限制的工具，主要是更好解决欧盟工业和国际贸易中嵌入的温室气体排放问题，同时保持非歧视性，努力创造全球公平的竞争环境，并强调应给予最不发达国家和小岛屿发展中国家特殊待遇，以考虑到征收碳关税对其发展的潜在负面影响。

CBAM涉嫌违反WTO基本规则

欧盟征收碳关税是否符合世贸组织规则，主要集中在碳关税措施是否与关贸总协定第1条（最惠国待遇）、第3条（国民待遇）以及第20条（一般例外）等条款相一致。非歧视原则要求，以同样的方式对待进口和国内生产是确保碳关税措施与世贸组织规则相容的关键标准。碳关税措施应在欧盟内和外国生产商之间创造一个公平的竞争环境，对进口产品的隐含碳排放征收碳关税，无论其来源如何，可以确保欧洲工业免受碳泄漏，并避免碳排放转移到第三国。

尽管欧盟碳关税的气候属性在减少温室气体排放和预防碳泄漏方面具有潜在效益，但其贸易属性则难以充分考虑贸易伙伴的适应能力，在碳关税制度设立、数据收集与统计、碳排放方法学等方面，发展中成员存在能力缺失问题，可能出现贸易竞争力下降，进而减损社会福利，对贸易模式产生深远影响，涉嫌违反世贸组织规则。

一是关贸总协定第1条（最惠国待遇）、第3条（国民待遇）要求不能歧视不同产地的“同类产品”，这一般不考虑与产品特性无关的生产过程或生产方法，尤其是没有成为产品组成部分的碳排放量。欧盟碳关税按照产品碳排放量来区分是否属于“同类产品”，人为拉平盟内外产品的碳含量，涉嫌违背最惠国待遇和国民待遇原则。

二是欧盟如果绕开最惠国待遇和国民待遇原则，则需要援引关贸总协定第20条一般例外条款。但该条款的10种情形援引要求非常严格，且与气候变化、碳排放无关。而碳关税作为与气候变化相关的单边贸易措施，将构成“对国际贸易的变相限制”。事实上，欧盟征收碳关税措施援引关贸总协定第20条b款和g款，即允许世贸组织成员实施保护人类、动物或植物生命或健康，以及自然资源保护所必需的措施。如果碳关税成功援引一般例外条款，将降低条款的门槛而导致滥用。

三是欧盟碳关税将同类产品区分为高碳产品和低碳产品，并歧视高碳产品进口，这有利于资源效率高、工业生产碳排放较低的国家，但对发展中国家的出口产生不利影响，因而受到发达成员和发展中成员的普遍关注，质疑碳关税是以环境保护的名义引入贸易壁垒，以环保为名行单边主义保护主义之实，强调碳关税应符合世贸组织规则。

据世贸组织统计，2022年欧盟货物贸易出口和进口占世界份额分别为13.2%和14.8%，在世界贸易和全球价值链中占有重要地位。欧盟碳关税措施可能导致全球贸易重新定位和洗牌，碳排放量最低的成员将借机扩大其出口份额，抢占欧盟市场，而碳排放较高的成员可能被迫转而支持受影响行业实现转型，以降低欧盟碳关税带来的风险。还应看到，一旦欧盟正式征收碳关税，一些成员如果无法适应欧盟减排要求，届时其产品出口价格将变得非常昂贵，而欧盟企业则因为较低排放成本，可以减轻碳关税负担，有利于扩大对外出口。

中国关注CBAM多维度影响

据世贸组织统计，2022年中国对欧盟货物贸易出口占欧盟进口比重为20.8%，而中国自欧盟货物贸易进口占欧盟出口比重为8.8%，欧盟碳关税对中国钢铁等产品出口影响更为明显。今年以来，针对欧盟CBAM等做法，中国通过提交三份与碳关税措施相关的提案、对欧贸易审议、参与贸易与环境研讨等方式，提醒世贸组织成员加强对碳关税措施的关注。

2023年3月，中国在世贸组织贸易与环境委员会上提交《就特定环境措施的贸易方面和影响进行多边讨论的建议》。中方指出，贸易政策正越来越多成为各国实施环境政策的工具，一些环境政策措施涉及的贸易问题引发争议。其中一些措施被诉诸世贸组织争端解决机制，另一些措施则在世贸组织相关例会和审议机制上被反复提及。世贸组织是监督审议贸易政策的重要场所，旨在实现环境目标的贸易政策应当符合世贸组织基本原则和规则，避免构成保护主义措施和绿色贸易壁垒。世贸组织应当在通过贸易政策助力环境可持续性、预防贸易摩擦等方面发挥更大作用。就此，各方开展建设性的多边专题讨论是推动多边合作的第一步。中方呼吁，以贸易与环境委员会为平台，就环境政策涉及贸易的内容及其影响开展多边专题讨论，聚焦那些影响面广、成员关注度高的环境政策和措施，建议就CBAM开展多边专题讨论。挪威、菲律宾、新加坡、印度、巴西等世贸组织成员表示，中方提案具有建设性。

2023年6月，中国在世贸组织贸易与环境委员会上提交《就特定环境措施的贸易方面和影响进行多边讨论的进一步阐述》。与3月份提案相比，针对CBAM的内容更为明显，也更为具体。中方指出，贸易政策正越来越多地被用作实现环境目标的政策工具，这具有复杂的外溢效应。如果以单方面或排他性方式实施，可能对发展中国家和多边贸易体制产生重大影响。以CBAM为例，有待讨论的问题包括：一是如何确保成员不会因其不同的发展阶段、不同的国家自主贡献和不同的减排路径而受到不当歧视；二是如何兼顾不同类型的碳定价，如其他气候、能源和环境相关减缓政策工具产生的隐性碳价格；三是如何在碳排放因子确定、认证核查、减排等方面使其更加开放和包容；四是是否向有需要的发展中国家提供能力建设和技术援助；五是处于不同发展阶段的成员如何平等有效参与其后的立法过程。中方提案的上述问题旨在要求欧盟为应对气候变化而采取的单方面措施，不应构成任意或不合理的歧视手段或对国际贸易的变相限制。

2023年11月，中国在世贸组织贸易与环境委员会、货物贸易理事会、市场准入委员会和技术性贸易壁垒委员会上提交《关于碳边境调节机制有待多边讨论的政策问题》，重点关注边境碳调整（BCA）这一项具体的政策工具，聚焦碳关税相关政策，提出若干需要在多边开展专题讨论的具体问题。中方指出，在探索通过贸易政策应对气候变化问题的过程中，BCA将碳排放、碳强度和碳足迹等环境政策工具指标与加征关税或边境调节等贸易政策相结合，并以单边方式推进，引发较大争议。相关多边讨论应当确保开放、非歧视和公平的多边贸易体制同保护环境和可持续发展的协调，以实现环境保护与经济发展水平相一致。

中方提议围绕BCA措施原理、制度设计、贸易影响、环境贡献、包容性和数据保护等六大专题开展专题讨论，聚焦碳排放默认值的确定、BCA适用情形、国家自主贡献目标、资金用途、数据报告和互认等具体问题，鼓励成员提出更多的政策问题并就如何解决这些政策问题作出贡献。关于实施BCA与世贸组织合规性问题，中方提出应确保世贸组织最惠国待遇和国民待遇的基本原则，在国内碳排放控制措施与其相应的BCA在政策设计上存在差异情况下，确保BCA对进口产品施加的政策负担不超过国内措施对同类国内产品施加的政策负担，以避免扭曲市场竞争。巴西、印度、俄罗斯、土耳其等主要发展中成员均表示中方提案具有建设性，愿同中方作进一步探讨。

2023年6月，世贸组织对欧盟进行第15次贸易政策审议。中方代表在会上发言指出，欧盟的环境措施应遵守国际规则，包括联合国和世贸组织的原则和协议，不应损害其他成员，特别是发展中成员的权力和利益。然而，欧盟CBAM等措施未能遵循《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》基本原则以及世贸组织规则。事实上，该项措施可能对进口产品特别是来自发展中成员的产品造成歧视和市场准入限制。根据非洲气候基金会最新研究报告，CBAM将使非洲国家每年损失250亿美元。《欧盟净零工业法案》限制来自第三方净零产品的市场份额，这与市场原则和多边贸易体制的基本规则背道而驰。欧盟不断加强防御性经贸手段，这既不公平也不符合世贸组织规则。中方对欧盟某些新的政策工具表示严重关切，这些工具可能会对国际贸易、全球供应链和世贸组织产生严重影响。

作为世贸组织贸易与环境周的重要议程之一，2023年6月，中方举办“能源转型及贸易政策贡献”研讨会，以中国能源转型历程和前景展望为切入点，探讨如何通过优化国际贸易环境为全球能源低碳发展作出贡献。中方代表表示，中方实施能源转型的经验表明，开放包容的国际贸易环境对提升能源转型相关产品的可获得性和可负担性具有积极意义。中方愿积极支持世贸组织更好发挥作用，通过加强贸易政策协调、提升贸易政策透明度、推动降低贸易壁垒等措施，为全球能源低碳发展，尤其是发展中国家能源转型发挥积极作用。中方专家介绍了中方积极推动能源转型、坚定走向净零排放目标的具体举措和前景展望，并就加强能源转型领域的国际合作分享中国经验，发展可再生能源是能源低碳转型发展的关键之举。中国企业分享了太阳能发电和科技进步对加快全球能源转型的重要作用，呼吁各成员在世贸组织中开展合作，解决产业发展面临的各类挑战，推动太阳能在发展中国家高质量发展。欧盟常驻世贸组织官员在研讨会上表示，欧方高度赞赏中方推动能源转型的努力和成果，推动能源转型需要全社会努力，也离不开开放的国际贸易体系。欧方对世贸组织成员跨越地缘政治挑战、通过合作应对挑战持积极态度。

贸易与环境议题WTO应有所作为

2024年是世贸组织成立20周年。关于贸易与环境的关系，世贸组织设立之初即有相关表述，体现了多边贸易体制的前瞻性。《建立世界贸易组织马拉喀什协定》序言部分第1段指出，寻求既要保护和维护环境，又以与成员各自在不同经济发展水平的需要和关注相一致的方式，加强为此采取的措施。1994年《马拉喀什关于贸易与环境的部长级决定》序言部分第4段指出，维护和保障一个开放、非歧视和公正的多边贸易体制与采取行动保护环境及促进可持续发展之间不应存在、也无必要存在任何政策矛盾。更广泛地说，随着贸易和环境措施越来越紧密地交织在一起，可能会出现更多像碳关税这样的环境措施。这些环境措施的环境属性和贸易属性的复杂交织，可能对国际贸易、供应链、发展和气候变化产生重大影响。从成员讨论情况和世贸组织秘书处工作动向看，世贸组织正在采取行动，避免碳关税国际规则碎片化和区域化。

一是进行专门多边讨论。世贸组织各谈判机构就可能对贸易产生重大影响的具体环境措施进行评估，多边讨论应以结构化方式进行，涵盖碳关税等环境措施的基本运行机制、政策设计的各个要素、环境贡献、贸易影响和措施的包容性。

二是保持透明度和信息分享。在世贸组织成员工业脱碳和气候目标推动下，国际社会面临新现实，即CBAM及类似措施成为全球气候政策的组成部分。美国、英国、澳大利亚、加拿大、印度、巴西、土耳其和中国台湾地区等成员已开启立法讨论，讨论要素包括碳关税征收的产品范围、碳或温室气体核算方法、发展中成员待遇、碳国际联盟或俱乐部、碳定价或费用分配指标、企业自我报告与政府排放数据等。为此，应鼓励成员提交书面报告，分享相关信息。

三是提供专业性技术支撑。近来，世贸组织秘书处对贸易与环境、气候变化投入较多资源，发布研究报告或政策简报，特别指明贸易是应对气候变化不可或缺的工具。碳关税的本意是用于限制进口产品碳排放量的税收，以激励生产和销售低碳产品。碳价格、碳泄露等碳核算方法学是征收碳关税的基础，制定全球统一标准的碳价格离不开世贸组织成员的协调行动，也需要世贸组织发挥技术性支撑作用，这有助于世贸组织成员在处理贸易和环境的跨领域问题方面的能力建设，以符合不同经济发展水平成员各自需求和关切的方式，找到鼓励和认可不同成员气候努力的方法，连接贸易、碳排放标准和碳定价之间的关系，解决各成员气候政策的差异，促进不同贸易和环境领域政策目标的一致性，建立完善的监管机制，确保透明度和公正性，激励企业在生产过程中使用更环保的技术，以证明其减排努力，同时避免基于气候变化的贸易竞争和不公平贸易行为。

（作者单位：英国伦敦大学玛丽女王学院）